TAX


Braucht Deutschland
eine CO2-Steuer?

Der Ruf nach einer Emissionsabgabe wird lauter. Sie hätte jedoch gravierende Nachteile. Stattdessen gibt es bessere Alternativen. Ein Standpunkt von Peter Schilling und Helge Schmidt.

Die Bundesregierung steht unter Handlungsdruck. Die Bewegung „Fridays for Future“ erfährt großen Zuspruch, bei den Bürgern stehen grüne Themen hoch im Kurs. Plötzlich reden viele von einer CO2-Steuer, ihre Einführung scheint in Deutschland bald bevorzustehen. Die Frage muss daher gestattet sein, ob eine CO2-Steuer überhaupt für Deutschland ein geeignetes Instrument wäre, um den Klimaschutz voranzutreiben. Oder ob es nicht sinnvollere Alternativen gibt. Vielleicht lässt sich ja das bestehende Steuersystem so weit weiterentwickeln, dass es die klimaschädlichen Emissionen kostengünstiger und effektiver reduziert als eine CO2-Steuer.

Raps und Mais, Wind und Sonne

Derzeit wird die Nutzung von Energie mit Energie- und Stromsteuern (plus weiteren Abgaben, wie z.B. EEG- oder KWK-Umlage und Umsatzsteuer) belastet. So hat die Politik bereits ein Instrument zur Lenkung der eingesetzten Energieträger geschaffen. Die einzelnen Verbrauchsteuern korrelieren durch effektive Steuerbefreiungs- oder Entlastungstatbestände miteinander. Unternehmen erhalten einen wirtschaftlichen Anreiz, ökologische Energieträger einzusetzen. Eine direkte CO2-Bepreisung erfolgt zwar nicht, aber durch die erhobenen Verbrauchsteuern wird der CO2-Ausstoß ja mitbesteuert. Weiterhin besteht mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) ein Regelungsmechanismus, der eine ökologische Stromerzeugung fördert und die Beimischung von Biodiesel und Bioethanol in fossilen Kraftstoffen vorschreibt.

Andere Länder, andere Steuern

Im Gegensatz zu Deutschland besteuern einige Länder klimaschädliche Emissionen direkt. Schweden führte bereits 1991 eine CO2-Steuer ein, die graduell auf 120 Euro pro emittierte Tonne erhöht wurde. Betroffen ist jedoch nur der Bereich, der nicht vom European Emission Trading System (ETS) erfasst ist. Im Nicht-ETS-Bereich verursachen die Sektoren Verkehr und Wärme die wesentlichen energiebedingten Emissionen. Großbritannien führte 2001 einen steuerähnlichen Mechanismus ein, der einen Mindestpreis von 18 Pfund für die ETS-Zertifikate absichert. Frankreich hat 2014 den Energieverbrauchsteuern eine Emissionskomponente von 44,60 Euro pro Tonne CO2 hinzugefügt. Weitere Länder wie Finnland, Dänemark, die USA, Irland oder die Schweiz besteuern CO2 ebenfalls direkt.

Rechtliche Probleme

Trotz der beispielhaften Besteuerung in anderen Staaten ist die Einführung einer nationalen CO2-Steuer in Deutschland (verfassungs-)rechtlich problematisch. Bereits ihre charakteristische Einordnung bereitet Schwierigkeiten ; es könnte sich sowohl um eine Verbrauch- als auch eine Verkehrsteuer handeln. Verbrauchsteuern setzen aber nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts den Verbrauch eines Guts des ständigen Bedarfs voraus. Eine CO2-Steuer setzt aber nicht am Verbrauch an, sondern an der damit zusammenhängenden Emission. Auch die Annahme einer Verkehrsteuer ist problematisch vor dem Hintergrund der geltenden EU-Richtlinien. Die Ergänzung um eine zusätzliche Verkehrsteuer auf verbrauchsteuerpflichtige Waren ist erfahrungsgemäß nicht einfach. Grundsätzlich wäre also zu klären, ob CO2 eine verbrauchsteuerpflichtige Ware ist und europarechtlich eine zusätzliche Besteuerung erlaubt ist.

Höhe, Kosten

Weiterhin steht die Höhe der CO2-Steuer in Frage. Südafrika hat am 1. Juni 2019 eine ­solche Abgabe eingeführt. Mit 40 Cent bis 3 Euro je ausgestoßene Tonne dürfte die Lenkungswirkung jedoch verfehlt werden. Eine zu hohe Steuer könnte dagegen den Unmut der Bevölkerung hervorrufen – Stichwort „Gelbwestenprotest in Frankreich“. Zu beachten ist ferner, dass die Einführung einer neuen Steuer immer mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand verbunden ist. Die Frage nach der Sinnhaftigkeit einer zusätzlichen Administration stellt sich insbesondere vor dem Hintergrund, dass eine CO2-Steuer in ihrer Besteuerungssystematik und Wirkungsweise der Energiesteuer sehr ähnlich wäre.

Kostengünstige Alternative

Anstelle des Abenteuers einer neuen Steuer könnten Politik, Wissenschaft und Gesellschaft sich darauf fokussieren, im Rahmen des Bestehenden den Klimaschutz zu intensivieren. Man könnte die Energiesteuern anpassen. Würde beispielsweise anstelle der eingesetzten Energiemengen das damit emittierte CO2 als steuerliche Bemessungsgrundlage dienen, würde die direkte CO2-Besteuerung kostengünstig erreicht. So entstünden wirtschaftliche Anreize, auf möglichst saubere Energieträger umzusteigen. Diese Anpassung würde in ihrem Kern dem französischen Beitrag für Klima und Energie entsprechen, jedoch ohne die Vorteile der Energiesteuer und deren Interaktion mit den anderen Verbrauchsteuern zu beschränken.

CO2-Besteuerung :
Wo Deutschland bereits spitze ist !

Die Energiesteuer wird derzeit pro eingesetzte Einheit des jeweiligen fossilen Energieträgers erhoben (Liter bei Kraftstoff, Kilogramm bei Heizöl, Kilowattstunde bei Erdgas usw.). Da chemisch genau feststeht, wie viel Kohlendioxid bei der Verbrennung von einem Liter Benzin oder Heizöl entsteht, lässt sich die Energiesteuer in eine CO2-Steuer umrechnen, also die Besteuerung pro emittierte Tonne CO2. Entsprechende Berechnungen hat zum Beispiel das Potsdamer Institut für Klimafolgenforschung angestellt.


Daraus ergeben sich in Deutschland bei Benzin und Diesel derzeit CO2-Steuerbelastungen von 281 bzw. 177 Euro pro Tonne Emission. Damit liegt die Besteuerung im Verkehrssektor bereits erheblich über dem Wert von 40 bis 80 US-Dollar bis zum Jahr 2020 und 50 bis 100 US-Dollar bis zum Jahr 2030 (zum aktuellen Wechselkurs 44 und 88 Euro), den eine internationale Expertengruppe um die Ökonomen Joseph Stiglitz und Nicholas Stern vorgeschlagen hat, um die Einhaltung der Ziele des Pariser Klimaabkommens zu gewährleisten und um Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien attraktiver zu machen. Damit nicht genug: Der Fiskus erhebt hierzulande auch noch Mehrwertsteuer auf den Energiepreis einschließlich der Energiesteuer (Steuer auf Steuer!). Deutschland steht damit im Verkehrssektor international an der Spitze der CO2-Bepreisung.


Ein anderes Bild ergibt sich bei Brennstoffen zum Heizen. Für Erdgas errechnet sich aus der Energiesteuer eine fiskalische CO2-Belastung von 27 Euro je Tonne des klimaschädlichen Gases. Bei Heizöl sind es 8 Euro pro Tonne CO2. Immer zuzüglich Mehrwertsteuer. Gemessen an den Empfehlungen von Stiglitz/Stern wären hier klimapolitisch noch große Steuererhöhungen nötig. Dem stehen jedoch sozialpolitische Bedenken gegenüber. Am Ende muss der Gesetzgeber abwägen.

Impliziter CO2-Preis nach Sektor und Energieträger

EUR / tCO2



Quelle : Potsdam Institut für Klimaforschung, November 2018

Ausgewählte Länder mit direkter CO2-Steuer

in US-Dollar je CO2-Tonne



Quelle : Weltbank

Zertifikate modifizieren

Auf europäischer Ebene erfolgt die CO2-Bepreisung durch das European Emission Trading System. Als Lenkungsinstrument der Klimapolitik kann das ETS seit seiner Einführung im Jahr 2005 zweifelsfrei Erfolge vorweisen. Jedoch sind derzeit keine Preise garantiert, die einen Wechsel der eingesetzten Energieträger hin zu emissionsärmeren dauerhaft begründen. Ein Verbesserungsvorschlag lautet: Die Kalibrierung des ETS durch nennenswerte Verknappung oder eine Mindestbepreisung der Zertifikate könnte eine einheitliche Internalisierung der CO2-Kosten und damit einen deutlich spürbaren Rückgang des anhaltend hohen Emissionsniveaus bewirken. Ferner könnte auch eine Ausweitung des ETS auf weitere Sektoren wie Verkehr und Wärme angedacht werden. EU-weite Mindestnormen würden auch für ein europäisches „level playing field“ sorgen und dagegenwirken, dass günstigere, aber emissionsreichere Stromimporte dominieren.

Fazit:

Die Einführung einer zusätzlichen Steuer auf CO2 wäre mit einem hohen Aufwand verbunden. Wenngleich nicht frei von Schwächen, bestehen bereits die notwendigen Instrumente zur Erreichung klimapolitischer Ziele bei gleichzeitiger Berücksichtigung fiskalpolitischer Interessen. Diese müssen jedoch, um eine Zielerreichung zu gewährleisten, zwingend ausgebaut werden. Eine Anpassung der Bemessungsgrundlage der Energiesteuer beispielsweise stellt eine kostengünstigere und gleich effektive Alternative dar. Die Einführung einer zusätzlichen Steuer wäre somit überflüssig.

Ihre Autoren

Peter Schilling

Head of Indirect Taxes GSA

peter.schilling@de.ey.com